29 março 2005

Bolsa Escola e Bolsa Família

Nesta semana começa uma reunião, em Praga, sobre pesquisa educacional e seu uso para a implementação de políticas públicas. A maioria dos trabalhos apresentados, inclusive vários do Brasil, já estão disponíveis na Internet

O tabalho que estou apresentando versa sobre Bolsa Familia, a partir de uma analise dos dados da PNAD de 2003 (o texto está também disponível no meu site. A PNAD pergunta se as familias das crianças recebem bolsa escola, ou estão inscritas para receber. A pesquisa foi feita antes de que a Bolsa Escola fosse incorporada ao programa de Bolsa Familia.

O principal resultado da análise é, me parece, que o programa tem muito pouco impacto na educação, porque a grande maioria das crianças cujas famílias recebem as bolsas vão para a escola com ou sem bolsa, se houver escola acessível. Os problemas de ausência a escola têm muito menos a ver com a renda familiar do que com a idade dos jovens (os adolescentes começám a abandonar a escola aos 14 anos de idade, principalmente os meninos), e também com o nível socioeconomico dos pais - o abandono é muito maior nas famílias mais pobres. Mas o problema com o nível socioeconomico não é tanto que as crianças precisam trabalhar para ajudar a família, e sim que os filhos de famílias com baixa educação têm dificuldade de estudar, e as escolas, em geral, não estão preparadas para lidar com crianças "difíceis". Tradicionalmente, as escolas brasileiras "resolviam" este problema reprovando os alunos que não aprendiam, colocando-os em classes especiais, ou fazendo com que eles abandonassem a escola. Em alguns casos, as bolsas podem até ajudar forçar a presença destas criançás nas escolas, mas, sem uma política espcífica para capacitar as escolas a atender esta população em dificuldade, dificilmente haverá resultados do ponto de vista de sua educação.

Ou seja, entre comparacer à escola e aprender vai uma grande distância. A bolsa escola pode, na margem, aumentar um pouco o comparecimento (que já é muito alto de qualquer forma), mas não contribui em nada para melhorar a qualidade do ensino e da aprendizagem.

O segundo uso da bolsa escola é como política de renda. Os dados mostram que cerca de 5% dos recipientes não deveriam estar recebendo o apoio, o que não chega a ser um desastre, dada a precariedade dos cadastros e a dificuldade de acompanhar a distribuição de recursos, e dado ainda o fato de que em muitos casos as bolsas eram dadas e administradas de forma descentralizada e autônoma por governos estaduais e municipais. De qualquer forma, estudos sobre o impacto destas políticas sobre distribuição da renda mostram que ele é muito pequeno, quase inexistente.

Este programa tem sido defendido como uma espécie de política social de "nova geração", que vai diretamente às pessoas, sem passar pelas burocracias estaduais e municipais; combina benefícios com condicionalildades (ou seja, é preciso fazer algo para receber o dinheiro); e são avaliadas permanentemente. Eu tenho minhas dúvidas. Por mais complicado que seja lidar com as redes escolares e fazer com que os professores aprendam a lidar com crianças de famílias carentes, não é possível desenvolver uma política educacional sem elas, e com o governo federal chamando a si responsabilidades que deveriam ser locais, como a do controle de frequência dos alunos. Se as escolas não melhoram, e não trabalham com as comunidades para que as crianças e adolescentes não desistam da educação, não há de ser o governo federal que vai resolver isto. Os recursos federais podem ser muito importantes para ajudar as escolas a melhorar, mas somente se foram canalizados através delas, e não por fora.

Quanto às avaliações positivas que estes programas teriam, ainda estou por ver uma que me convença.

A crise da saude no Rio de Janeiro

Sem ser um especialista no assunto, tenho tratado de acompanhar e entender a crise da saúde no Rio. Eis algumas idéias, como hipóteses a serem pesquisadas.

O que mais aparece é o aspecto político. O governo federal diz que o prefeito abandonou a saúde, e o prefeito diz que o governo federal não deu o dinheiro que prometeu. O governo estadual, que teria muito que ver com isto, nao diz nada, nem aparece. Neste nível, o grande vitorioso é o governo federal, através do Ministério da Saúde, e o grande perdedor é o Prefeito. De um um lado, aparece um Ministério preocupado com os problemas da população, mobilizando médicos, convocando o Exército para abrir hospitais de campanha, trazendo medicamentos de avião, descobrindo materiais e equipamentos abandonados. De outro, um prefeito aparentemente insensível, com um Secretário de Saúde com suas camisas e gravatas impecáveis, sem explicar direito à população o que está ocorrendo, dizendo que o governo federal agiu bem em chamar o problema para si, e levantando firulas legais e administrativas que podem ser até justas, mas que a população não entende. É dificil pensar em um exemplo melhor de tiro no pé, justamente quando o Prefeito ensaia seus primeiros passos para ir além da política municipal, aparecendo na TV para falar de sua competência administrativa e dos jogos panamericanos. Alguém acredita?

Existem dois problemas de fundo que ninguém está discutindo, um gerencial, outro financeiro. Será que o modelo de organização da saúde pública brasileira, o Sistema Unificado de Saúde, o SUS, é realmente o mais adequado? A idéia consiste em fazer com que a saúde seja gerida localmente, com a participação da população, e fazendo uso dos recursos municipais, estaduais e federais (veja os detalhes na Internet). Este sistema costuma ser elogiado como o melhor do mundo, mas existem suspeitas de que ele não passe de uma jaboticaba. Pelo menos no caso do Rio, a brigalhada mostra que ele não funcionou. Talvez o problema seja que é muito dificil, se não impossível, gerenciar um sistema de saúde complexo quando o gestor não tem controle sobre o conjunto, não sabe que recursos que vai receber, e tem que passar todo o tempo costurando consensos. Em um artigo recente, Bresser Pereira diz que o problema é que os hospitais no Rio são repartições públicas, quando o melhor seria se eles estivessem estruturados como organizações sociais de direito privado, como ocorre em São Paulo, onde este tipo de problema não ocorre. Pode ser. Não creio, em todo caso, que isto tenha a ver diretamente com o sistema do SUS, que seria compatível com ambos os formatos. No caso do Rio de Janeiro, seria interessante saber como será a organização, a gerência e o financiamento da saúde pública da cidade, depois de passado este momento de mobilização, em que os recursos parecem ser infinitos.

Por detrás dos problemas organizacionais está a questão dos custos. A legislação brasileira, que o SUS deve implementar, parte do princípio de que todos têm direito ao atendimento médico gratuito, a ser pago com recursos públicos. Ocorre que esta conta não fecha, e tende a ficar cada vez mais desequilibrada. Na medida em que a medicina avança e a população vive mais, os custos do atendimento à saúde aumentam. O resultado é que a pressão sobre os serviços públicos aumenta cada vez mais, estourando em crises como a do Rio de Janeiro, e afastando os que conseguem pagar, que buscam a medicina privada.

Não se trata, simplesmente, de uma oposição entre medicina privada e medicina pública, nem entre medicina preventiva e medicina curativa. Hospitais públicos também precisam de equipamentos caros, manutenção dispendiosa, pesssoal médico e administrativo com salarios decentes, e o direito de prescrever tratamentos e medicamentos caros. Não existem soluções fáceis para isto, mas algumas coisas podem ser feitas. Uma delas seria inverter o princípio atual de que todo o atendimento médico é gratuito, e estabelecer que todo o atendimento deve ser pago, com alguma participação, ainda que pequena, dos pacientes, abrindo exceção para quem não pode pagar. Isto traria mais recursos, e, sobretudo, inibiria o uso abusivo dos serviços públicos, fazendo com que os pacientes sejam co-responsáveis. Um outro caminho é limitar o atendimento público a pessoas de determinado nível de renda, ou para problemas e doenças que o setor privado não consegue atender, inclusive enfermidades catastróficas do ponto de vista econômico.

Enfim, há muitíssimo a fazer: mudar o sistema de gerenciamento dos hospitais e outros serviços de saúde, racionalizar o uso dos recursos, direcioná-los a quem mais os necessite, e avaliar o que de fato tem ocorrido com o modelo SUS, que parece que funciona bem em algumas partes, mas não em outras. Seria ótimo se, no lugar as trocas de acusações entre as autoridades, pudéssemos ter uma discussão mais aprofundada destas questões, com os dados correspondentes.

12 março 2005

Universidades e Restaurantes

No debate sobre a Reforma do Ensino Superior realizado pelo O Globo em 10 de março, eu talvez não devesse ter comparado a Universidade a um restaurante, e ter dito que, se eu quiser abrir um restaurante em uma rua que já tem cinco, o Ministro da Educação não tem nada a ver com isto, a não ser que eu venda comida estragada (veja a matéria do jornal sobre o debate, e outros artigos recentes sobre o tema, em minha homepage). O Ministro Tarso Genro rebateu dizendo que para mim a educação não passava de uma mercadoria, enquanto que para ele era um bem público, de responsabilidade do Estado. Que havia uma questão de princípio, sobre quem deveria comandar, o mercado ou o Estado, e que ele era a favor do Estado. Que eu defendia a liberdade para o setor privado, mas era contra a autonomia das universidades públicas. Houve quem me aplaudisse, mas eu fui bastante vaiado, e disseram que eu me saí mal. Deve ter sido verdade.

Não é fácil participar de um debate público com um político experimentado como o Ministro da Educação, e expor com clareza as idéias. Ainda bem que a gente sempre pode tentar explicar melhor depois...

Eu já tentei esclarecer, em um blog anterior (vejam mais abaixo), a questão da educação privada como direito, que é como está na Constituição, ou como "função delegada", como entende o Ministro da Educação. É inegável que a proposa de reforma do Ministério expressa um forte preconceito contra o mercado em geral, e contra o ensino superior privado em particular. O Ministro reconhece, quando fala, que existem bons e maus cursos superiores no setor privado, não só filantrópicos, mas inclusive empresariais. No entanto, ao invés de ver na liberdade de iniciativa do setor privado uma virtude, trazendo novas energias, investimentos, pluralismo e criatividade à educação, ele - e o projeto da reforma como um todo - trata o setor privado como um mal necessário, a ser no máximo tolerado, mas controlado com rédeas curtas. Esta demonização do mercado já não existe muito na economia, depois do muro de Berlim, mas, na educação, parece continuar presente com muita força.

Defender a importância do setor privado não significa ser contra a regulação. A questão é o quê e como se vai regular, e até onde deve ir o poder de intervenção. É importante manter a população informada sobre a qualidade dos cursos, garantir a transparência nas contas das instituições filantrópicas, e evitar situações de monopólio ou oligopólio. Além disto, o setor público pode estimular ou desestimular o crescimento de determinadas atividades através de incentivos fiscais, como já está fazendo através do Prouni, e financiamentos a programas. Além da ideologia estatista, uma das explicações para a obsessão com o controle da educação superior privada é a confusão que ainda existe entre formação e certificação para as profissões. A Lei de Diretrizes e Bases separou estas duas coisas, mas elas continuam confundidas, e é por esta porta que entra a idéia exdrúxula da "demanda social" como critério para autorizar ou não a criação de novos cursos. O que está por trás disto é a tentativa de controlar a expansão dos mercados de trabalho para as diferentes profissões, que não deveria ser preocupação do Ministério da Educação, e sim das respectivas corporações profissionais, através de exames de ordem, como já fazem os advogados, e outros sistemas de certificação.

Mas, se meu restaurante fechar, o capitalista perde seu dinheiro, e os fregueses buscam outro lugar para comer; se a Faculdade particular fechar, os alunos ficam sem escola. Não é diferente? Mais ou menos. Existem sempre riscos, da mesma maneira que há riscos em entrar em uma universidade pública e encontrar professores desmotivados ou em greves intermináveis. A melhor maneira de lidar com isto é estimular a competição pela qualidade e a responsabilidade pública das instituições, e isto se faz mediante sistemas adequados de incentivos à qualidade, transparência e acesso à informação, coisas que estão dentro da responsabilidade do setor público, e devem ser também de interesse do setor privado, que precisa criar suas prórpias instituições de controle de qualidade. O pior caminho é o do cartório das autorizações, que estimula a corrupção, ou a regulação minuciosa e detalhista da atividade das instituições, que só atrapalha, e que o setor público nunca teve condiçoes de gerenciar.

As universidades públicas devem de fato ter menos liberdade do que as privadas, porque elas vivem de dinheiro público, e não de investimentos privados, que assumem o próprio risco. Isto não significa que eu seja contra a autonomia universitária no setor público, e aí penso que minha discordância com a proposta do governo é menor do que parece, pelo menos em princípio. O governo tambem diz que as universidades deverão ter planos de desenvolvimento, e receber recursos em função de seu desempenho, e que autonomia não é o mesmo que soberania. A minha dúvida é se as atuais propostas estimulam de fato a responsabilidade e o compromisso com resultados ou, ao contrário, consolidam as situações de acomodação, má qualidade e mau uso de recursos que existem em muitas de nossas universidades públicas. O governo está prometendo aumentar os recursos para as universidades federais, mas não está dizendo que vai condicionar estes recursos a resultados. Isto seria para depois, quando a quase totalidade do dinheiro já tiver sido dada (se é que a área econômica vai concordar com esta generosidade), com a garantia de que o orçamento de cada ano nunca será inferior ao do ano passado, nem jamais contingenciado. Deste jeito, para quê PDI?

Uma universidade pública realmente autônoma, para não se transformar em uma república irresponsável, precisa de um sistema forte e adequado de incentvos associados ao desempenho (o que supõe uma avaliação externa permanente, e orçamentos baseados em demonstrações claras de custos); estruturas gerenciais modernas, com sistemas de controle de custos e definição de prioridades; lideranças escolhidas por sua capacidade executiva; e autoridade para mexer na parte mais rígida do orçamento, que é o pessoal, hoje parte do serviço público,e praticamente "imexível". A questão não é, portanto, a eleição direta do reitor ou não, embora a experiência internacional mostre que este tipo de eleição tende a politizar e partidarizar as universidades, fazendo com que os interesses das corporações internas predominem sobre o interesse público.

Ação afirmativa e cotas

Pouco se falou no debate do jornal O Globo de 10 de março sobre o tema das cotas. Eu comentei que era, em princípio, a favor de políticas de ação afirmativa, mas não via no projeto nada além das cotas de entrada, sem nenhuma proposta de atender às necessidades específicas dos novos alunos, que normalmente não passariam nos exames vestibulares.

A discussão sobre este tema tem sido muito carregada de emoções, e muito pobre de análises. Recentemente, tem havido uma tendência a dizer que não existe diferença de mérito entre pessoas que entram por cota ou não, e o próprio Ministro da Educação tem dito que como, por exemplo, os negros do Rio Grande do Sul precisam disputar vagas com outros negros da região, dentro da pequena cota que lhes cabe em função da distribuição racial da população no Estado, então a competição entre eles pode se tornar mais dificil do que entre os brancos, requerendo médias mais altas para passar. Se fosse assim, é claro que o sistema de cotas, pensado justamente para ajudar os que não conseguem competir com os demais, não precisaria existir.

Embora eu concorde em princípio com a idéia da ação afirmativa, tenho várias discordâncias em relação à política que está sendo proposta.

Primeiro, como já disse, a simples criação de cotas, sem mecanismos adequados de apoio financeiro e programas pedagógicos apropriados, pode levar a altas taxas de deserção ou redução das exigências dos cursos, alimentando uma falsa ilusão para os cotistas, e levando a uma degradação geral dos cursos superiores.

Segundo, o melhor critério para a ação afirmativa seria o nível socioeconomico da família do estudante, e o pior, o critério racial, que força uma classificação e polarização da sociedade em termos raciais que não existe desta forma, e da qual não precisamos (antes que me acusem de racista: isto não significa dizer que não existe forte correlação entre cor da pele e recursos, ou oportunidades educacionais; significa simplesmente que, atuando sobre a questão socioeconomica, estaremos também atuando sobre as diferenças de cor, sem que o Estado tenha que voltar a classificar as pessoas em termos raciais (escrevi um texto sobre isto em 2001, O campeonato da desigualdade e a identidade racial , que pode ser lido na Internet).

Terceiro, políticas de ação afirmativa não podem comprometer a função principal das universidades, sobretudo públicas, que deveria ser a formação de alto nível e a pesquisa. Quando o governo força as universidades públicas a admitir alunos em grande quantidade por critérios não acadêmicos, ao mesmo tempo em que as pressiona para aumentar o número de vagas, o risco de que elas se transformem em grandes escolões de baixa qualidade é real. Seria possível argumentar que a função principal da universidade pública deveria ser dar oportunidades a pessoas de baixa renda e provenientes de escolas de má qualidade (coisas que, no Brasil, são fortemente associadas), deixando para o setor privado a formação profissional de alto nível. Não creio que seja esta a intenção do governo, embora possa ser a consequência.

Políticas corretas de ação afirmativa deveriam começar por flexibilizar o sistema de admissão nas universidades, indo além do formalismo dos vestibulares que, como sabemos, têm uma relação imperfeita com desempenho posterior (e muita relação com a condição socioeconomica das famílias); estar associadas ao desenvolvimento especifico de programas apropriados para alunos com déficits importantes de formação (desde cursos de reforço até programas de curta duração e orientados de forma mais direta para o mercado de trabalho), e apoio financeiro; e serem desenvolvidas dentro das instituições, como políticas próprias, e não impostas desde o exterior.

Existe uma questão de fundo, que é saber até onde vai a responsabilidade do Estado em prover educação superior para todos, como parece estar implícito no "Programa Universidade para Todos". Isto é uma jaboticaba que não existe em nenhuma parte do mundo. Nos países aonde o ensino superior está massificado predominam diferentes tipos de ensino superior, e não só o universitário; e os estudantes têm que pagar ou pelo menos compartir o custo de seus estudos, porque eles são os principais beneficiários da educação que recebem, tenha ela ou não um valor social. Parece mais razoavel dizer que o setor público tem a responsabilidade de garantir a igualdade de oportunidades, o que se faz, primeiro, com uma educação básica universal e de qualidade, e, segundo, com um sistema adequado de crédito educativo para garantir que as pessoas não fiquem excluidas por falta de dinheiro. A partir daí, podem haver políticas específicas para determinadas áreas ou grupos sociais, mas isto não pode prevalecer sobre o que é fundamental.

O que disseram os outros: cientistas, estrangeiros, o modelo econômico e o ensino superior brasileiro

No debate de O Globo de 10 de março, chamou muito atenção a advertência feita pelo reitor da UFRJ, Aloísio Teixeira, ao Ministério da Educação, de que o governo não deveria deixar que os cientistas assumissem o controle das comissões de avaliação dos planos de desenvolvimento das universidades, como está sendo proposto pela Academia de Ciências e pela SBPC. Cientistas, disse ele, são bons para fazer ciência, mas não para definir as políticas de ensino superior (os termos podem não ter sido estes, mas este foi o sentido).

Me parece que, em parte, ele tem razão; os cientistas têm muita dificuldade em entender e aceitar que, nos modernos sistemas de educação superior de massas, a pesquisa ocupa um nicho importante, mas existem outras coisas, como a formação profissional, a formação geral, e a formação tecnológica, no qual eles têm pouco a contribuir diretamente; e que existem muitas instituições - na verdade a grande maioria - dedicadas exclusivamente ao ensino em suas diversas formas. A imposição de critérios científicos como única métrica para a avaliar instituições e programas de ensino leva a distorções graves, como por exemplo a dificuldade que o Brasil tem tido de criação de mestrados profissionais, e as altas taxas de reprovação de muitos cursos das universidades públicas e privadas.

O que não fica claro é quem o reitor acha que deveria exercer o poder sobre as universidades e os sistemas de avaliação, no lugar dos cientistas. Dada a história conhecida da UFRJ, parece claro que ele tenderia a preferir a “comunidade universitária”, representada pelos sindicatos de docentes, funcionários e associações de estudantes, uma perspectiva coerente com a demanda pela gerência colegiada das instituições e eleição direta dos reitores, que o projeto do Ministério da Educação acolhe. Existe hoje uma ampla literatura sobre a “profissão acadêmica” e seu papel na regulação e controle dos sistemas educacionais – que, justamente com o Estado e o Mercado, compõem o famoso “Triângulo de Clark”. Mas esta “profissão acadêmica” é algo muito complexo, e inclui desde os cientistas e pesquisadores até professores ocasionais e pessoas sem maior formação. A experiência internacional mostra que os sistemas de ensino superior mais bem sucedidos são aqueles que procuram combinar as virtudes dos três vetores deste triângulo – a vitalidade do setor privado, a regulação do governo, e os valores, conhecimento e envolvimento institucional da comunidade acadêmica, da qual os cientistas são parte integrante e fundamental, embora não única. Qualquer tentativa de concentrar o poder em um destes vértices, às expensas dos outros, gera problemas.

Das muitas coisas ditas por Gustavo Petta, presidente da UNE, destaco duas. Primeiro, sua ardorosa defesa da cláusula do projeto do governo que impede o controle de estrangeiros em instituições de ensino lucrativas. Ele vê nestas empresas uma ameaça à nossa cultura, e uma porta aberta para a liberalização do comércio de serviços educacionais que está sendo proposta por alguns países à Organização Internacional do Comércio, e que poderia destruir nossas instituições educacionais. Eu penso que o segundo perigo é remoto, porque o ponto principal destas propostas, pelo que eu entendo, seria dar às instituições estrangeiras as mesmas regras de funcionamento que são dadas às instituições nacionais. Quanto ao primeiro perigo, tudo depende de que cultura queremos – uma cultura fechada e provinciana, tipo “porque me ufano de meu Brasil”, ou uma cultura aberta às idéias, influências e conhecimentos que vêm de todas as partes. De qualquer maneira, não há de ser esta cláusula que vai impedir que pessoas brasileiras continuem indo estudar no exterior, que cursos por Internet se desenvolvam sem respeitar barreiras geográficas e regulações ministeriais, e que nossas melhores instituições de ensino e pesquisa procurem emular as melhores do mundo. Se tivermos um ensino superior público e privado de boa qualidade, empresas educacionais estrangeiras só podem ser benvindas, e não ameaçarão ninguém. Se não tivermos, aí mesmo é que elas se tornam indispensáveis.

A segunda coisa dita pelo Presidente da UNE, com a qual eu concordo, é que a atual proposta de reforma do ensino superior do MEC é incompatível com a política econômica do governo Lula, baseada até aqui no equilíbrio orçamentário, no respeito aos gastos públicos e na abertura do país aos capitais e ao fluxo internacional de conhecimentos e tecnologias.

Da apresentação de Paulo Alcântara Gomes, reitor da Universidade Castelo Branco, me parece importante recuperar a idéia de que o que deveria preocupar não é se uma instituição é pública ou privada, e sim se ela tem ou não tem qualidade. Ninguém discordou, mas não houve tempo para explorar o que isto significaria na prática, em termos de organização do financiamento da educação superior brasileira em todos os seus aspectos.

08 março 2005

Educação Tecnológica

Estou colocando na minha página um texto relativamente longo sobre "A Sociedade do conhecimento e a educação tecnológica", feito por solicitação do SENAI / Departamento Nacional. O objetivo era ver qual é a discussão atual sobre o tema no mundo, e, se possível, tirar algumas conclusões para o Brasil. Penso que a principal conclusão é que a educação tecnológica (de nível médio, e também de nível pós-secundário) pode ter um papel importante, sob duas condições: primeiro, se ela for proporcionada em estreita colaboração com o setor produtivo, garantindo desta forma sua atualidade e a empregabilidade dos formados; segundo, se houver um esforço sistemático para evitar que a educação técnica ou tecnológica se transforme em uma educação de segunda classe, para pessoas que não conseguem entrar nos cursos e carreiras de mais prestígio e mais custosos.
A outra conclusão é que, por melhor que seja, a educação técnica e tecnológica sempre será um pequeno nicho, ante a necessidade muito maior de desenolver e melhorar a qualidade da educação geral e profissional; e que não se pode esperar que, por si só, este tipo de educação (ou qualquer outro) resolva os problemas de desemprego e baixa competitividade da economia.