24 maio 2006

Inversão de prioridades no projeto de reforma do ensino superior

Os jornais têm noticiado que já existe uma nova proposta de reforma universitária na Casa Civil, pronta para ser enviada ao Congresso para aprovação. Vi referências a muitos aspectos desta versão, mas não consegui ver ainda o texto final. Pelo que tem sido publicado, ela manteria a elevação para 75% dos recursos de educação do governo federal para o ensino superior, em detrimento da educação básica. Carlos Henrique Araujo e Nildo Luzio escreveram recentemente o seguinte texto a rspeito:

É extremamente preocupante o estabelecimento de um percentual obrigatório de pelo menos 75% dos recursos do Ministério da Educação a serem aplicados no ensino superior. Com isso, o projeto de Reforma Universitária do Governo do Partido dos Trabalhadores poderá gerar repercussões negativas para as gerações futuras.

Alguns dados da realidade, não levados em conta, evidenciam como o Ministério da Educação, com essa proposta, pode estar contribuindo para aumentar a desigualdade no sistema de ensino nacional, já tão vilipendiado. De acordo com o Instituto Nacional de Pesquisas Educacionais, o Inep, órgão responsável pela estatística educacional, em 2002, o investimento público médio em todas as modalidades da educação básica foi de R$ 900,00 por aluno e, no ensino superior, de R$ 10.534,00. Isso corresponde à razão de menos um real aplicado no nível básico para cada 11 reais gastos diretamente no ensino superior.

Alguns dirão que isso é razoável, pois manter o estudante na universidade é necessariamente mais caro do que no ensino básico. De fato, porém, a razão de investimento entre os níveis, como acontece no Brasil, não encontra precedentes quando comparados com outros países, especialmente os que têm melhores indicadores educacionais e sociais, o que não é o caso do Brasil. Alguns dados podem ajudar a refletir melhor sobre o tema.

A razão de aplicação de recursos públicos entre o secundário e o superior, por aluno, é de 1,7 vezes na República da Irlanda. Na Coréia do Sul, a distribuição dos gastos públicos por nível educacional mostra 34% aplicados na educação primária, 43,4% no secundário e 18,1% no nível superior. O restante dos recursos se divide em 1,2% para o pré-primário e 3,3% em programas de pesquisa e inovação. Esses são somente dois exemplos.

O Ministro da Educação disse que as Universidades serão chamadas a cumprir metas, com indicadores objetivos de resultados, contemplando aspectos como número de alunos por professores e número médio de aulas por docente a cada semana, dentre outros indicadores. No entanto, o que se vê no Brasil é que as Universidades foram capturadas por interesses corporativos de funcionários e professores. Os sindicatos advogam sempre pela autonomia. No entanto, não é aceitável que as instituições não prestem contas do dinheiro público ali investido. Além disso, não há na proposta nenhuma garantia legal de que a responsabilização relativa à aplicação dos recursos esteja garantida. Se estivesse, menos mal.

O que é mais preocupante é o fato de que a educação básica ainda carece de muito incremento. Uma análise séria sobre a área deve, necessariamente, partir das dimensões cruciais a serem consideradas, ou seja, acesso, fluxo escolar e qualidade dos resultados, sobretudo os de aprendizagem.

O que se nota, hoje, é que apenas o acesso, no ensino fundamental, está resolvido. Contudo, o fluxo e os resultados de aprendizagem são um verdadeiro desastre. Para resolvê-los, é preciso aumentar os recursos, notadamente entre os mais de 70% dos municípios brasileiros, com baixa arrecadação e capacidade de investimento. Por outro lado, é preciso ser mais rigoroso na adoção de programas. Estes devem atacar os reais problemas, com gerenciamento eficiente.
A reforma universitária, como está desenhada, vincula cada 0,75 de real do orçamento do Ministério da Educação para as universidades. Isso significa dizer que, no futuro, cada aumento possível, em situações de menor aperto fiscal e de maior esforço do Estado, com apoio da sociedade, irá para o ensino superior.

Não se advoga por deixar morrer a míngua as Universidades. Deve-se equacionar os problemas de financiamento das federais. Porém, até agora não se fez uma discussão séria em torno do assunto, considerando aspectos como pagamento de mensalidade, flexibilidade para captação de recursos junto aos setores privado e público e rigor na aplicação dos recursos assim obtidos. Estes são temas que não podem ser negligenciados para que se garanta recursos no futuro.

O financiamento das Instituições Federais de Ensino Superior pode se valer de outras fontes, além dos recursos orçamentários. Para tanto é necessário que as lideranças da maior parte dos professores e funcionários vejam o problema de forma menos dogmática e, de certa modo, ingênua.
É muito fácil propor reformas a partir da declaração de princípios ideológicos. Porém, quando se lida com recursos públicos vale reiterar a máxima de que não existe almoço grátis. Por isso é cada vez mais necessário definir prioridades. Certamente, seria mais pertinente garantir o básico com qualidade para nossos jovens. A reforma proposta pelo Ministério da Educação é conservadora e atrelada aos interesses coorporativos presentes na sociedade brasileira, que sempre privilegiou os mais ricos em detrimento dos mais pobres. Aliás, exatamente o contrário do pregou o Partido dos Trabalhadores em seus mais de vinte anos militando na oposição.

Observando os dados de fluxo, vemos que ainda é forte o funil educacional em todo o Brasil. Hoje, estima-se que de cada 100 alunos que ingressam na 1a série do ensino fundamental cerca de 56 o concluem e não mais que 30 concluem o nível médio. Ao se olhar quem está se perdendo neste funil, constata-se o óbvio: são os mais pobres das regiões mais pobres. Aqueles que mais precisam do setor público e não contam com devolução do imposto de renda para subsidiar mensalidades de escolas particulares para seus filhos. É preciso uma verdadeira revolução das prioridades no setor educacional brasileiro para privilegiar os mais pobres, com uma educação básica de qualidade, capaz de propiciar uma verdadeira igualdade de oportunidades para o povo deste País.

3 Comentários:

Às 6:06 PM , Anonymous George Zarur disse...

Acho muito mal discutida a questão, na forma colocada.

A subvinculação de 75% dos recursos orçamentários às universidades federais representa uma tentativa de manter o orçamento dessas instituições nos níveis mínimos históricos para sua sobrevivência, para evitar que sejam "garfados" pelo superavit primário. É uma velha reinvindicação das universidades, que as "equipes econômicas" de diferentes governos têm sistematicamente vetado.
A comparação adequada é com o montante alocado ao superavit primário e o que deveria ser alocado à educação. Não com o destinado ao ensino básico, que obviamente, também deve ser protegido e aumentado. O que se tem a fazer para melhorar a relação ensino básico/superior é subir o volume de recursos alocados ao ensino básico e não, diminuir os da universidade.

Os dois níveis, superior e básico, não competem no plano orçamentário, pois, pela Constituição, o apoio ao ensino superior público cabe à União, que deve participar, apenas de forma suplementar, do apoio ao ensino básico, o que faz (timidamente) por meio do FUNDEF/FUNDEB. O ensino básico é, pela Constituição, atribuição dos estados e dos municípios. Não faz sentido a crítica, relativa aos 75% do orçamento, sem se considerar o que é alocado em educação pelo Estado como um todo, através de suas diferentes instâncias federativas e para outros fins, que não a educação. A educação não é um "sistema fechado".

Até agora, o projeto de lei dos 75% não chegou ainda ao Congresso, acredito, devido ao mesmo veto da "equipe econômica" acontecido quando Paulo Renato apresentou proposta idêntica no bojo da PEC da Reforma Universitária, que tramitou de 1995 a 1999.

 
Às 8:33 PM , Anonymous Ionara Ulmi disse...

O piso de 75% nao foi o unico assunto abordado no texto. Discutiu-se o tema da eficiencia n alocacao de recursos. Historicamente as Universidades defendem a manutencao dos orcamentos e, historicamente tambem, pouco avancaram na melhoria da gestao. Quanto a propalada reducao dos real dos recursos orcamentarios destinados as Universidades, isso esta por ser demonstrado. Nao e o que se ve analisando pelo SIAFI.
O comentarista lembra que a uniao deve exercer funcao supletiva o que vem sendo feita de forma timida. Tambem se discutiu a necessidade de discutir outras formas de financiamento alem da viuva. Quanto ao superavit, quer queira quer nao, ele foi a condicao para que as financas publicas nao fossem totalmente dessarumadas. Nao existe almoco gratis.
Desculpem, o teclado nao esta configurado e alguns acentos nao foram digitado.

 
Às 12:06 PM , Blogger Carlos Araújo disse...

O Senhor George Zarur fez um comentário ao nosso texto publicado neste Blog. Como disse que a questão estava mal colocada pensamos que vale a pena retomar o assunto remetendo-nos ao comentário e verificando a sua consistência.

1. Afirma o Senhor Zarur que o dinheiro da educação está sendo garfado pela política fiscal ancorada no superávit primário. Isso não é propriamente verdadeiro, pois o que está “garfando” o dinheiro da educação é a Desvinculação de Receitas da União (DRU) a qual incide sobre o percentual de 18% das receitas de impostos que, constitucionalmente, devem ser dedicados à aplicação na educação. O montante desvinculado compreende uma parte não muito importante do superávit, mas significativo para a educação.
2. A política de superávit, até que empiricamente se prove o contrário, foi necessária para evitar o completo colapso das finanças públicas no país.
3. Uma questão não abordada pelo Senhor Zarur, mas de conhecimento dos que têm algum discernimento sobre finanças públicas, é que a curva de crescimento dos impostos é menor do que das Contribuições Sociais. Uma discussão importante, portanto, sobre o financiamento da educação é sobre a conveniência do país destinar recursos oriundos das contribuições sociais na educação.
4. Afirma Zarur que os dois níveis educacionais – básico e superior – não competem em termos orçamentários, pois os papéis estão definidos e distribuídos entre os entes federativos. Á União cabe exercer um papel supletivo, conforme preceito constitucional. Sobre isso vale dizer que na prática existe uma competição pelos recursos. No mundo real, como ensinam os clássicos da literatura econômica, recursos são escassos. Da competição que ocorre no Brasil resulta que a razão entre o que se aplica no básico e o que se aplica no superior é de 1 para 11. (Para chegar a tal resultado a conta é simples, basta dividir o montante aplicado por aluno no básico e no superior). Paises mais avançados socialmente não apresentam uma relação como essa. No máximo é de 1 para 6.
5. Os dados que o Brasil disponibiliza, pelo Inep, inclusive para os organismos internacionais revela que nossos gastos por aluno no ensino superior estão muito próximos dos paises mais desenvolvidos. Então, o que deve crescer são os recursos para o básico? Pensamos que, se aplicado um critério de justiça social, de equidade, sim.
6. Neste sentido, cabe reafirmar que a União não está cumprindo sua função supletiva de forma suficiente. Basta ler o texto da emenda que criou o Fundef e comparar com os valores que foram destinados à complementação do valor por aluno para constatar isso. Como se disse acima, algum conhecimento sobre finanças públicas é necessário.
7. Continuando na linha das finanças públicas (a realidade é dura, mas dela não podemos escapar) constatamos que mais de 70% dos municípios aplicam recursos por aluno ao ano abaixo de 10% do produto per capita nacional. Isso ocorre por que tais municípios estão localizados nas regiões mais pobres do país. Eles têm uma receita tributária medíocre. Os indicadores internacionais mostram que nos países mais desenvolvidos, em termos educacionais, se aplica no ensino básico algo em torno de 20% do PIB per capita ao ano por aluno.
8. Então, o que deve crescer, como prioridade é o montante de recursos aplicados na educação básica? Sim, porém buscando corrigir as graves distorções em termos de desigualdade entre as regiões. Para tanto, o desenho do fundo de financiamento deve prever um mecanismo de correção das desigualdades regionais (pelo menos minimizando-as). Até agora, tanto no Fundef quanto na proposta do Fundeb a correção das desigualdades entre as regiões não foi garantida.
9. Deve-se abandonar as Instituições Federais de ensino superior? Não. No primeiro artigo sugeriu-se que sejam discutidas fontes outras de recursos que não a orçamentária. Por exemplo, pagamento de mensalidades. Nem que seja para destinar tal recurso para a educação básica.
10. Ao estabelecer um piso para a aplicação do orçamento do MEC o que se está fazendo é uma vinculação dentro da vinculação. É um mecanismo perverso do ponto de vista social e da matemática (não podemos abandonar a aritmética).
11. Zarur quer defender que se aumentem os recursos para as Universidades. Uma saída com a qual concordamos é que as despesas (crescentes ao longo do tempo e talvez exigindo uma reforma neste quesito) com a previdência social de professores e funcionários sejam pagas pelo tesouro e, portanto, não contabilizadas no orçamento do Ministério da Educação.
12. Resumindo, portanto, temos duas sugestões básicas, as quais buscam preservar um realismo econômico e, fundamentalmente, a prioridade na educação básica: acabar com a desvinculação de recursos da União que afetou os recursos para a educação e transferir para a conta do Tesouro às despesas com previdência retirando-as do orçamento do MEC. Mas, os recursos oriundos destas duas iniciativas devem ser utilizados de forma equilibrada entre os diversos níveis. Com o mecanismo bruto da vinculação de 75% do orçamento do MEC para o ensino superior, todos os desequilíbrios estarão preservados. Concluindo, aos que dependem do ensino público, em geral, os mais pobres, as batatas.
13. Porém, ao destinar mais para as Universidades deve-se cobrar desempenho em alguns indicadores básicos. Seja em alunos por professor (observando-se as especificidades de cada curso), seja em número de horas-aula que cada professor deve ministrar ao longo da semana, seja em número de alunos de pós-graduação que se deve orientar, dentre outros possíveis indicadores.

Nildo Luzio e Carlos Henrique Araújo

 

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